Por que quase metade do Brasil não tem acesso a saneamento – enquanto sobram recursos

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Apenas 52,4% dos brasileiros têm acesso à rede de esgoto, ainda assim, sobram recursos do FGTS para obras no setor; saiba por que elas não costumam sair do papel.

As 400 ou 500 casas que formam Alcantil, na Paraíba, não têm água encanada. Nunca tiveram.

Pelo menos uma vez por mês, o Exército abastece com um carro-pipa algumas cisternas comunitárias espalhadas pelo município de 5,3 mil habitantes e, de lá, baldes e latas d’água completam o serviço.

Em 2003, um projeto capitaneado pelo governo do Estado prometia finalmente levar água para a cidade no semiárido paraibano. Mais de 15 anos depois, entretanto, ele praticamente não saiu do papel.

A obra é a mais antiga da lista de empreendimentos paralisados ou atrasados, financiados pelo Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), hoje a principal fonte de recursos para financiar o saneamento no país.

O setor representa cerca de 5,5% do orçamento do fundo – que é alimentado pelos depósitos compulsórios do equivalente a 8% da remuneração de todos os trabalhadores com carteira assinada do país – e responde, no entanto, por 52,7% das obras paralisadas ou atrasadas bancadas com recursos do FGTS.

O relatório com dados de 2018 elenca 375 empreendimentos só na área de saneamento, em 25 Estados. Isso representa 22,7% do total de obras de saneamento atualmente na carteira do fundo, seja em fase de retorno (pagamento de prestações) ou de desembolso (construção).

Além de projetos que levariam água para o semiárido, também estão listadas uma série de obras de esgotamento sanitário – afinal, apenas 52,4% dos brasileiros têm acesso à rede de esgoto.

Entre elas, empreendimentos em parte da Região Metropolitana de São Paulo, com impacto sobre pelo menos 1,6 milhão de pessoas. Conduzidas pela companhia de saneamento paulista, a Sabesp, a maioria é de 2013.

No total, esses empreendimentos mobilizaram R$ 13 bilhões em empréstimos do fundo.

O Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab), aprovado em 2007, previa para 2033 a universalização dos serviços de água e esgoto. No ritmo atual de investimentos, entretanto, esse prazo foi esticado pelo menos para 2060, de acordo com Ilana Ferreira, especialista em infraestrutura da Confederação Nacional da Indústria (CNI).

Quanto maior for esse tempo, maiores os gastos evitáveis do país com Saúde, já que a falta de saneamento está diretamente ligada à incidência de uma série de doenças – como leptospirose, disenteria bacteriana, esquistossomose, febre tifóide, cólera –, e a perdas em produtividade do trabalho.

A BBC News Brasil conversou com representantes do setor público e privado e com especialistas na área para entender por que tantas cidades no Brasil ainda não têm água tratada ou esgoto. Abaixo, reunimos em quatro pontos os principais motivos citados.

1) Dificuldade de acesso aos recursos já disponíveis

O Brasil investe por ano muito menos do que seria preciso para atingir a meta de universalização do saneamento em 2033. A média entre 2009 e 2014 foi de R$ 9,4 bilhões, quando seriam necessários R$ 15,2 bilhões por ano, conforme os cálculos da CNI.

Ainda assim, na principal fonte de financiamento do setor – o FGTS – sobram recursos.

No início de 2018, o saneamento tinha R$ 6 bilhões disponíveis no orçamento do fundo. No fim do ano, esse número foi revisto e encolheu 33%, para R$ 4 bilhões. Ainda assim, do total, apenas 69,06% (R$ 2,76 bilhões) foram de fato emprestados pelos agentes financeiros habilitados pela Caixa Econômica Federal, que é operadora do FGTS.

Cisterna comunitária em Alcantil (PB); plano para levar água encanada à cidade está no papel há 15 anos — Foto: Sala da Seca/Alcantil
Cisterna comunitária em Alcantil (PB); plano para levar água encanada à cidade está no papel há 15 anos — Foto: Sala da Seca/Alcantil

A dinâmica não é exceção. Pelo menos desde 2014, o percentual de execução não chega a 70%.

Em 2017, a proporção de recursos efetivamente gastos em relação ao orçamento final foi de 64,8%. Em 2015, de 51,9%.

Isso não acontece, por exemplo, com a área de construção, que tradicionalmente atinge percentuais superiores a 80%. No ano passado, aliás, enquanto o orçamento para o saneamento encolheu, o da área de moradia cresceu, de R$ 53 bilhões para R$ 57,8 bilhões, dos quais 95,27% foram efetivamente emprestados.

“O setor de construção é mais organizado, tem presença (forte) no conselho do FGTS”, diz Édison Carlos, presidente do Instituto Trata Brasil, organização sem fins lucrativos que monitora o setor.

Essa capacidade de organização ficou clara recentemente, quando o Governo Federal planejava liberar parte do fundo para estimular a economia. O limite de saque acabou sendo reduzido para R$ 500 depois da pressão de empresas de construção civil, que alegaram que, caso fosse disponibilizado um volume maior, faltariam recursos para construção de moradias populares.

Por que sobram recursos do FGTS para o saneamento?

A burocracia é apontada como um dos principais entraves. O tempo médio entre o início do trâmite e a chegada do dinheiro aos cofres das empresas, de acordo com a CNI, é de mais de dois anos (27 meses).

“Quando o recurso sai, a cidade já é outra. Já apareceram novas casas (que não estavam no projeto original)… Como vou fazer desapropriação se não tenho dinheiro?”, diz Marcus Vinícius Neves, presidente da Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais (Aesbe), que reúne as 25 estatais do setor.

A CNI lançou em 2017 um estudo com uma série de propostas para simplificação do processo de empréstimo de recursos do FGTS.

Para se ter ideia de como ele pode ser lento, uma das sugestões era a digitalização da entrega de documentos em um sistema único – já que o sistema da Caixa admitia a entrega on-line de documentos, mas o do Ministério das Cidades, não.

Para o Ministério da Economia, o problema não está nas regras estipuladas pelo Conselho Curador para o fundo. “O tempo despendido para concessão do financiamento decorre do fato de o agente financeiro assumir o risco do crédito perante o FGTS”, diz uma nota do ministério.

2) Projetos mal elaborados

A baixa qualidade técnica dos projetos e os erros recorrentes são outros fatores que explicam o atraso ou mesmo paralisação das obras, diz Édison Carlos, do Trata Brasil.

“A grande diferença entre saneamento e moradia (que acaba tendo acesso mais fácil aos recursos disponíveis) é o projeto. É muito mais fácil construir uma casa do que uma boa rede de coleta”, acrescenta Ilana Ferreira, especialista em economia ambiental.

São estudos que não levam em consideração a estrutura do solo, os índices pluviométricos do município ou o plano de ordenamento territorial (ou seja, quanto a cidade vai crescer e para onde), por exemplo.

Sem uma boa base técnica, a estimativa de custo de muitos projetos acaba sendo pouco realista e falta dinheiro para continuar a obra, ou para investir na manutenção ou na melhoria da infraestrutura.

Cuiabá está em 22º lugar entre as capitais do Brasil no ranking Abes da universalização do saneamento. — Foto: Seplan-MT
Cuiabá está em 22º lugar entre as capitais do Brasil no ranking Abes da universalização do saneamento. — Foto: Seplan-MT

“Na última avaliação que fizemos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), os erros de projeto continuavam sendo uma das principais razões para os atrasos (nas obras de saneamento), mesmo depois de tantos anos (de programa)”, diz Carlos, do Trata Brasil.

O PAC é um capítulo à parte na questão do saneamento. Primeiro, porque boa parte dos recursos disponibilizados pelo programa vinha do Orçamento Geral da União. Ou seja, eram repassados pelo Governo Federal para a realização das obras, uma opção que se tornaria cada vez mais restrita à medida que o déficit nas contas públicas se aprofundasse.

Depois, porque o “boom de investimentos” desse período, que se estendeu até 2014, não se traduziu em uma evolução significativa da cobertura do atendimento.

“O que significa que os recursos foram mal alocados, e que não adianta ter dinheiro sem gestão”, diz Ilana.

O presidente da Aesbe, Marcus Vinícius Neves, minimiza a questão da baixa qualidade técnica dos projetos. Para ele, pesariam mais os “fatos novos”, que geram novos custos e atrasam o cronograma: a descoberta de um sítio arqueológico no local das obras, por exemplo.

Essa foi a justificativa apontada pela Sabesp para o atraso em obras na Região Metropolitana de São Paulo, em bairros como Aricanduva, Arthur Alvim, Carrão, Sapopemba, Cidade Tiradentes, Cidade Líder, Guaianases e Itaim Paulista.

Em nota, a empresa afirmou que, “inicialmente, as ações objeto dos financiamentos feitos com recursos do FGTS foram afetadas porque foi necessário dar prioridade, durante o período de crise hídrica (entre 2014 e 2015), a investimentos voltados à garantia da segurança hídrica”.

“Passado o período crítico de crise, o planejamento das ações de ampliação do sistema de esgotamento sanitário foi reavaliado e, então, as obras foram retomadas. Neste momento seguem seu fluxo normal”, diz a nota.

Baldes e tonéis

No caso de Alcantil, segundo Neves, que também é presidente da Companhia de Água e Esgotos da Paraíba (Cagepa), o problema é que a obra é mais “complexa” do que se previu inicialmente: descobriu-se que o subsolo da cidade era formado por rochas resistentes, o que elevou os custos de perfuração e instalação da infraestrutura e levou a companhia inicialmente responsável pelo projeto a abandoná-lo.

“Já estamos na sétima empresa e na quarta licitação”, ressalta.

Para Ferreira, da CNI, entretanto, esse seria mais um problema de elaboração de projeto, que não previu de forma realista os custos.

Enquanto isso, o município a cerca de 200 km de João Pessoa só pode contar com os carros-pipa do Exército e os poços com dessalinizadores do Programa Água Doce (PAD) para ter acesso a água potável e com poços de água salobra para a chamada “água de gasto”, usada para limpeza, por exemplo.

Quem conta é a Secretária de Desenvolvimento Sustentável e Recursos Hídricos do município, Jancleide Maria do Carmo.

Em casas como a dela, a cisterna ou tanque que ficam do lado de fora contam com uma bomba para levar água do reservatório particular para a torneira.

Mas muita gente segue sobrevivendo só com os baldes e toneis.

Assim como Alcantil, outras 454 cidades pelo Brasil não têm abastecimento de água, de acordo com o último levantamento do Sistema Nacional de Saneamento (Snis), com dados de 2017.

3) Queda de braço entre o público e o privado

Tanto o setor público quanto o privado concordam, de forma geral, que a participação de empresas privadas no saneamento é menor que o necessário.

As empresas públicas muitas vezes têm capacidade limitada de investir, especialmente diante da restrição orçamentária crescente dos Estados. A situação financeira das estatais, muitas com nível de endividamento já elevado, dificulta inclusive a tomada de recursos do FGTS.

“Nós queremos o privado junto conosco”, diz Neves, da Aesbe.

A divergência é sobre como dosar essa participação – com a privatização das empresas públicas de saneamento (que hoje respondem por 75% da população atendida) ou a atuação em paralelo por meio de concessões e parcerias público-privadas.

Burocracia é apontada como um dos principais entraves para acesso a recursos do FGTS para financiamento; acima, obra de saneamento em São Bernardo do Campo (SP), em foto de 2018 — Foto: Rafael Luz/Ministério das Cidades
Burocracia é apontada como um dos principais entraves para acesso a recursos do FGTS para financiamento; acima, obra de saneamento em São Bernardo do Campo (SP), em foto de 2018 — Foto: Rafael Luz/Ministério das Cidades

Crítico da administração pública do saneamento, o economista Claudio Frischtak, presidente da Inter.B Consultoria, acredita que a “captura” das empresas por interesses de servidores concursados, parlamentares dos Estados e governadores responde por boa parte da ineficiência dessas companhias.

Um estudo conduzido pela Inter.B com dados das estatais de saneamento apontou que, entre 26 empresas analisadas (as 25 estatais mais a do Distrito Federal), em 10 casos os aumentos de tarifas entre 2014 e 2017 foram transferidos para aumentos salariais, enquanto os investimentos caíram de forma relevante, de 9,3% até 74,3%.

Neves discorda da avaliação. Para o presidente da Aesbe, o novo regime de governança das estatais instituído em 2016 pela Lei 3.303 tem contribuído para melhorar a administração nas companhias que “ainda precisavam se organizar”, enquanto as câmaras técnicas e jurídicas da associação auxiliam as empresas a elaborar dos projetos ou planejar melhor os investimentos.

Para Ilana, da CNI, a forma como o setor está estruturado favorece a interferência política no setor. A Constituição de 1988 atribuiu a competência do saneamento aos municípios, que, via de regra, não dispõem de recursos para investir. Os prefeitos, então, delegam a tarefa para os Estados, que estão à frente das estatais.

“E esse processo é feito muitas vezes de maneira informal, sem nem contrato”, ressalta a economista.

Essa também é a visão do Ministério do Desenvolvimento Regional. “Hoje, os titulares, autoridades locais das prefeituras, podem estender contratos de programa firmados com as companhias estaduais de saneamento de forma automática que, em muitos casos, são contratos precários e não formalizados”, disse a pasta em nota.

Questionado sobre o projeto do governo para garantir a universalização do serviço, o ministério afirmou que um dos focos é aumentar a participação do setor privado.

“Na visão do Governo Federal, a ampla concorrência trará mais investimentos para o setor de saneamento.”

Privatizar ou estatizar?

Em 2017, o Programa de Parcerias de Investimento (PPI) lançou um projeto de “desestatização” das empresas estaduais de saneamento. A ideia era que o BNDES apoiasse os Estados com estudos técnicos para buscar o melhor modelo para cada lugar: privatização, concessão ou PPP.

Dois anos depois, os estudos ainda não foram divulgados pelo banco e parte dos Estados, após as eleições para governador de 2018, abandonaram o projeto.

Os exemplos práticos alimentam argumentos de ambos os lados do debate.

Há casos de cidades geridas por empresas privadas com péssimos indicadores, como Manaus; de cidades servidas por estatais de capital misto e com bons indicadores: Franca (SP) e Cascavel (PR); e há ainda casos de remunicipalização de serviços que haviam sido concedidos à iniciativa privada, como em Itu (SP), e de privatizações bem sucedidas do ponto de vista da ampliação do atendimento, caso de Uruguaiana (RS).

Internacionalmente, o assunto também está longe de ser consenso.

Há os casos famosos de remunicipalização em Paris e Berlim, que, para aqueles que defendem a manutenção do setor de água e esgoto nas mãos do Estado, mostram que a concessão à iniciativa privada não funciona.

Quem argumenta do lado contrário, por sua vez, afirma que a reestatização em Paris foi influenciada por um forte componente político. Além disso, o contrato não foi interrompido, mas se estendeu até o prazo final de vigência e apenas não foi renovado.

No caso de Berlim, de acordo com um estudo feito pela GO Associados, o problema teria sido a falta de transparência no processo de seleção dos investidores privados. O presidente do Tribunal Constitucional do município foi contratado ao mesmo tempo pela municipalidade para desenhar o projeto de lei e pela companhia privada para assessorar a transação.

O estudo da consultoria brasileira se debruçou sobre 208 casos de remunicipalização que fazem parte de um levantamento do Transnational Institute, da Holanda, para argumentar que, ao contrário do que afirma a instituição internacional, a retomada dos serviços de água e esgoto pelos municípios em diversos países não seria uma tendência, mas episódios causados por problemas específicos de cada caso.

4) Marco regulatório

Outra razão que explica o enorme déficit do saneamento no Brasil é o ordenamento jurídico que rege o setor – e que é hoje objeto de 10 projetos de lei que tramitam no Congresso.

Exemplo: são 49 agências reguladoras diferentes, muitas vezes sem independência dos poderes locais e sem competência técnica para editar normas que balizem o cálculos para revisão das tarifas ou estabeleçam a qualidade mínima dos serviços.

Carro-pipa em Alcantil; cidade paraibana tem a obra mais antiga listada entre empreendimentos parados ou atrasados com dinheiro do FGTS — Foto: Sala da Seca/Alcantil
Carro-pipa em Alcantil; cidade paraibana tem a obra mais antiga listada entre empreendimentos parados ou atrasados com dinheiro do FGTS — Foto: Sala da Seca/Alcantil

“Já visitei agência reguladora em que a pessoa encarregada da revisão tarifária tinha formação em pedagogia”, destaca Ilana, da CNI.

Outro ponto problemático apresentado por especialistas no setor é a figura do contrato de programa: aquele que pode ser renovado automaticamente e sem necessidade de licitação.

Considerado um instrumento importante para o setor da saúde, para que não haja interrupção da prestação de serviços fundamentais após o fim de um contrato e a negociação de outro, no saneamento ele às vezes pode se tornar um empecilho para a melhoria dos serviços ou mesmo para expansão da rede.

Isso porque, entre suas características, o contrato de programa muitas vezes não traz previsão de investimento (que obrigue as empresas a realizar obras de expansão, por exemplo) nem detalha formas de avaliação de desempenho.

Desde o ano passado, duas medidas provisórias que discutiam o marco regulatório do saneamento foram enviadas ao Congresso, a 844 e a 868.

Esta última perdeu a validade no início de junho e foi recuperada no Senado com o Projeto de Lei 3.261.

A proposta, de autoria do senador Tasso Jereissati (PSDB-CE), foi aprovada na Casa, mas com mudanças que descaracterizaram bastante a proposta inicial.

A nova versão passou a permitir, por exemplo, que licitações “desertas” abrissem a possibilidade para que municípios contratassem sem licitação; tirou da Agência Nacional de Águas (ANA) a competência de editar “normas de referência” para o setor (devolvendo essa prerrogativa às 49 agências municipais e estaduais) e manteve a possibilidade irrestrita de assinatura de contratos de programa.

‘Lobby forte’ das estatais

Em resposta, a Casa Civil enviou neste mês de agosto um novo Projeto de Lei, o PL 4.162/2019, que, junto com o projeto que veio do Senado, foi apensado às demais propostas e passará a ser analisado por uma Comissão Especial a partir desta semana.

Daqui para frente, a Câmara pode escolher um dos projetos ou fazer uma nova versão reunindo trechos de diferentes propostas.

O relator da proposta na Comissão Especial, Geninho Zuliani (DEM-SP) disse à BBC News Brasil que seu parecer tomará como base a proposta original do senador Tasso Jereissati – e não a versão “desconfigurada” pelas emendas durante a votação da matéria.

Ele reconhece que as estatais têm feito “lobby forte”, inclusive por intermédio de parlamentares na Casa, para a manutenção dos contratos de programas, mas diz que vai tentar encontrar um meio termo.

Nesse sentido, ele estuda três opções: transformar todos os contratos de programa em concessões; preservar os existentes, mas sem prossibilidade de prorrogação após o fim da vigência ou manter a figura desses contratos, mas com a exigência do estabelecimento de planos de metas e de investimentos.

Especialistas do setor como Ilana Ferreira esperam que a retomada das discussões ajude a tornar a questão do saneamento menos invisível e mais presente entre as demandas dos brasileiros.

“Eu sempre me perguntei porque o saneamento não está nos cartazes nas manifestações que pedem mais Educação, mais Saúde”, ela diz.

“Quem sofre com a falta sabe do grande impacto social que o saneamento tem. Qem vive próximo ao esgoto a céu aberto sabe porque o filho fica doente e tem que faltar a aula, sabe porque os bebês nascem prematuros.”

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